Autor: Piotr Pałka
W dniu 4 listopada br. do Sejmu RP wpłynął projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (numer druku sejmowego: 1938), który zakłada m.in. całkowite pozbawienie członków możliwości udzielenia pełnomocnictwa na Walnym Zgromadzeniu, gdy dokonywane są jedne z najważniejszych głosowań, tj. wybory do Rady Nadzorczej spółdzielni. Projekt ustawy nie uwzględnia więc interesu określonych grup członków, w szczególności seniorów, osób samotnych oraz z niepełnosprawnościami. Taka sytuacja stwarza także zagrożenie dla bezpieczeństwa majątku spółdzielni poprzez dopuszczenie do Walnych Zgromadzeń osób trzecich na podstawie nieweryfikowalnych oświadczeń.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (numer druku sejmowego: 1938, najbliższe prace nad projektem zaplanowane zostały na posiedzeniu Komisji Infrastruktury w dniu 20 listopada br.), zakłada m.in. całkowite pozbawienie członków możliwości udzielenia pełnomocnictwa na Walnym Zgromadzeniu (WZ), gdy dokonywane są jedne z najważniejszych głosowań, tj. wybory do Rady Nadzorczej spółdzielni, organu który nadzoruje całość działalności spółdzielni i chronić ma prywatny majątek członków, jakim jest spółdzielnia. Projekt ustawy nie uwzględnia więc interesu seniorów – członków spółdzielni mieszkaniowych, którzy nie mogliby np. z uwagi na stan zdrowia uczestniczyć w Walnym Zgromadzeniu osobiście, a wystarczyłoby zapisać w projekcie – jak podnosi wielu ekspertów, że pełnomocnikiem członka może być tylko inny członek. Takie rozwiązanie uwzględniałoby z jednej strony interes seniorów, którzy mogliby w takim wypadku udzielić pełnomocnictwa np. sąsiadowi, który jest członkiem spółdzielni, a z drugiej strony chroniłoby spółdzielnię przed dopuszczeniem do najwyższego organu spółdzielni jakim jest Walne Zgromadzenie osób, które tymi członkami nie są i które mogłyby zmierzać np. do wrogiego przejęcia spółdzielni.
Problematyczne oświadczenia pełnomocników
Projekt pozwalał na dopuszczenie przy pozostałych głosowaniach dotyczących zbycia majątku spółdzielni czy postanowienia jej w stan likwidacji osób, które miałyby oświadczyć, że pozostają z członkiem we wspólnym pożyciu. Takie oświadczenia w świetle projektu ustawy miałby składać wyłącznie pełnomocnik – bez wiedzy i zgody członka – co wywołuje niepokój o to, czy majątek członków nie będzie w takim wypadku zagrożony. W dodatku wskazać należy, że pojęcie wspólnego pożycia nie zostało w żaden sposób zdefiniowane, a w świetle orzecznictwa sądowego może ono mieć wymiar pożycia fizycznego, gospodarczego i duchowego.
Projekt w obecnym kształcie nie tylko nie rozwiązuje rzeczywistych problemów funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych, ale wręcz wprowadza rozwiązania dyskryminujące określone grupy członków, w szczególności seniorów, osoby samotne oraz osoby z niepełnosprawnościami, a także stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa majątku spółdzielni poprzez dopuszczenie do Walnych Zgromadzeń osób trzecich na podstawie nieweryfikowalnych oświadczeń. Jednocześnie projekt pomija proste i skuteczne rozwiązanie, jakim byłoby ograniczenie kręgu pełnomocników wyłącznie do innych członków tej samej spółdzielni mieszkaniowej, które z jednej strony chroniłoby spółdzielnie przed wrogim przejęciem przez osoby trzecie, a z drugiej zapewniłoby seniorom i osobom chorym możliwość udzielenia pełnomocnictwa na przykład sąsiadowi będącemu członkiem spółdzielni.
Projektowane zmiany niezgodne z Konstytucją
Projektowane zmiany w sposób bezprawny i nieuzasadniony ingerują w konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się oraz samostanowienia, gwarantowaną przez art. 58 Konstytucji RP. Ingerencja ta nie znajduje usprawiedliwienia w żadnej przesłance wymienionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która dopuszcza ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie, co czyni projektowaną ingerencję arbitralną i niezgodną z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi.
Spółdzielnia mieszkaniowa jest autonomicznym zrzeszeniem o szczególnym charakterze, co zostało potwierdzone między innymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz w prawodawstwie unijnym. Spółdzielczość mieszkaniowa realizuje postulaty społecznej gospodarki rynkowej określone w art. 20 Konstytucji RP, zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także zasadę solidarności stanowiącą fundament demokratycznego państwa prawa. Państwo, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju, powinno wspierać działalność spółdzielni mieszkaniowych, a nie ingerować w ich podstawowe zasady funkcjonowania, do których należą: równouprawnienie członków, demokratyczne zarządzanie oraz autonomia w zakresie stanowienia regulacji wewnętrznych.
Spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem prawa prywatnego, a stosunki prawne między jej członkami winny opierać się na zasadzie swobody umów wyrażonej w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Ustawowa regulacja wszystkich aspektów działalności spółdzielni mieszkaniowych, bez pozostawienia przestrzeni dla autonomicznych rozstrzygnięć członków, stanowi odstępstwo od tej fundamentalnej zasady prawa cywilnego i wymaga szczególnie silnego uzasadnienia interesem publicznym. Tymczasem projekt nie przedstawia przekonującego uzasadnienia dla tak głębokiej ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne.
Projektowane rozwiązania naruszają również konstytucyjne zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, w tym zasadę społeczeństwa obywatelskiego, dialogu społecznego, pomocniczości określoną w Preambule Konstytucji RP, społecznej gospodarki rynkowej, ochrony własności oraz demokratycznego państwa prawnego. Spółdzielnie mieszkaniowe realizują zadania państwa wynikające z art. 75 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Ograniczanie działalności spółdzielni mieszkaniowych poprzez nadmierną reglamentację nie sprzyja realizacji tego konstytucyjnego obowiązku, lecz wręcz mu przeczy.
Projekt stanowi również naruszenie zasady pomocniczości, gdyż narzuca rozwiązania odgórne, całkowicie ignorując stanowisko środowiska spółdzielczego oraz pomijając możliwość pozostawienia członkom spółdzielni swobody w kształtowaniu wewnętrznych regulacji dostosowanych do ich potrzeb i specyfiki. Projektodawca nie prowadził rzeczywistego dialogu społecznego z reprezentatywnymi organizacjami spółdzielczymi, co czyni proces legislacyjny wadliwym i nie szanującym podstawowych standardów demokratycznego stanowienia prawa.
Ponadto, projekt narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności prywatnej wyrażoną w art. 20 i art. 21 Konstytucji RP. Spółdzielczość mieszkaniowa opiera się na prywatnej własności członków, którzy wspólnie gospodarują majątkiem spółdzielni. Projektowane rozwiązania traktują ten majątek w sposób, który podważa istotę tej własności i prowadzi do ograniczenia praw właścicielskich członków oraz stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa tego majątku poprzez dopuszczenie do najwyższego organu spółdzielni, jakim jest Walne Zgromadzenie, osób trzecich niemających statusu członka, które mogą działać wbrew interesowi spółdzielni i jej członków. Ingerencja w prawo własności, jak wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, może być dopuszczalna wyłącznie w granicach określonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc przy spełnieniu przesłanki ważnego interesu publicznego, której w niniejszym przypadku brak.
Projekt narusza również prawo do przyzwoitej legislacji oraz podważa stabilność i pewność Prawa spółdzielczego, które są kluczowe dla prawidłowego rozwoju budownictwa spółdzielczego. Chaotyczne i fragmentaryczne zmiany przepisów, wprowadzane bez szerszej koncepcji i bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb środowiska spółdzielczego, prowadzą do pogłębiania się problemów zamiast ich rozwiązywania. Co szczególnie istotne, projekt pozostaje w rażącej sprzeczności z zapowiedziami Ministerstwa Rozwoju i Technologii dotyczącymi wspierania potencjału budownictwa spółdzielczego jako jednego z filarów polityki mieszkaniowej państwa.
Proponowane w art. 1 pkt 1 projektu ograniczenie kręgu pełnomocników członków spółdzielni mieszkaniowych wyłącznie do osób bliskich, adwokatów, radców prawnych oraz innych członków tej samej spółdzielni budzi fundamentalne zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjności, racjonalności oraz skutków praktycznych, w szczególności w kontekście dyskryminacji seniorów oraz osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej lub zdrowotnej.
Przede wszystkim należy wskazać, że projektowane rozwiązanie w sposób oczywisty dyskryminuje spółdzielnie mieszkaniowe w stosunku do pozostałych branż spółdzielczych. Zgodnie z art. 36 §3 ustawy Prawo spółdzielcze, spółdzielnie innych branż posiadają pełną swobodę w regulowaniu kwestii pełnomocnictwa w swoich statutach, dostosowując te regulacje do specyfiki swojego działania oraz do potrzeb członków. Brak jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, dla którego akurat spółdzielnie mieszkaniowe miałyby być pozbawione tej autonomii i traktowane surowiej niż inne podmioty działające w formie spółdzielczej. Taka dyskryminacja nie znajduje oparcia ani w Konstytucji RP, ani w zasadach funkcjonowania ruchu spółdzielczego, ani w rzeczywistych potrzebach społecznych. Konstytucyjna zasada równości, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP, wymaga, aby podobne podmioty były traktowane w sposób podobny, chyba że istnieją obiektywne i uzasadnione przyczyny do ich zróżnicowania. Takich przyczyn projekt nie wskazuje.
Projektowane ograniczenie prowadzi przede wszystkim do rażącej dyskryminacji seniorów oraz osób z niepełnosprawnościami, które stanowią znaczącą część członków spółdzielni mieszkaniowych. Osoby starsze, samotne, przewlekle chore oraz osoby z niepełnosprawnościami, które z przyczyn zdrowotnych lub życiowych nie mogą osobiście uczestniczyć w Walnych Zgromadzeniach, a jednocześnie nie posiadają osób bliskich mieszkających w ich pobliżu lub w ogóle nie mają takich osób, zostaną de facto pozbawione możliwości wykonywania swoich uprawnień członkowskich. Dla wielu z tych osób zatrudnienie adwokata lub radcy prawnego będzie stanowiło barierę finansową nie do pokonania, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że Walne Zgromadzenia odbywają się co najmniej raz w roku, a w przypadku zgromadzeń nadzwyczajnych mogą być zwoływane częściej.
Projektowane rozwiązanie stoi w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równouprawnienia, z zakazem dyskryminacji ze względu na wiek i stan zdrowia, a także z zasadą sprawiedliwości społecznej. Co więcej, prowadzi ono do sytuacji, w której osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji życiowej i zdrowotnej będą dodatkowo wykluczane z udziału w życiu społeczności spółdzielczej oraz z możliwości współdecydowania o sprawach dotyczących ich miejsca zamieszkania i ich majątku, co pozostaje w sprzeczności z elementarnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz z wartościami leżącymi u podstaw ruchu spółdzielczego, który z założenia miał chronić interesy osób słabszych ekonomicznie i społecznie.
Projektowany w ust. 16 całkowity zakaz udziału pełnomocników w głosowaniu dotyczącym wyboru członków Rady Nadzorczej lub członków Zarządu spółdzielni stanowi najbardziej drastyczne ograniczenie praw członkowskich wprowadzone w projekcie i jest rozwiązaniem, które w sposób fundamentalny narusza prawa seniorów oraz osób z niepełnosprawnościami.
Rada Nadzorcza jest najważniejszym organem spółdzielni z punktu widzenia ochrony majątku członków – to ona nadzoruje całość działalności spółdzielni, kontroluje zarząd, zatwierdza plany gospodarcze, może odwoływać zarząd oraz reprezentuje spółdzielnię w umowach z zarządem. Rada Nadzorcza chroni prywatny majątek członków, jakim jest spółdzielnia. Pozbawienie członków, w szczególności seniorów i osób z niepełnosprawnościami, możliwości udziału w tych wyborach nawet przez pełnomocnika będącego członkiem tej spółdzielni stanowi fundamentalne ograniczenie ich praw członkowskich i właścicielskich. Senior, który nie może osobiście uczestniczyć w Walnym Zgromadzeniu z powodu stanu zdrowia, zostaje całkowicie pozbawiony wpływu na wybór organów nadzorujących jego majątek i chroniących jego interesy.
Wystarczyłoby zapisać w projekcie, że pełnomocnikiem członka może być tylko inny członek spółdzielni.
Prawo nie działa wstecz
Projektowany art. 4 ust. 2 przewiduje, że do spraw sądowych dotyczących art. 49 i art. 49¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wszczętych i niezakończonych prawomocnym orzeczeniem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 49 i art. 49¹ ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższe rozwiązanie budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, określanej łacińskim wyrażeniem lex retro non agit.
Zastosowanie nowych przepisów materialnych do spraw sądowych już toczących się, które dotyczą zdarzeń i stanów prawnych powstałych w przeszłości, przed wejściem w życie nowej ustawy, stanowi niedopuszczalną retroakcję prawa materialnego. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie podkreśla, że retroaktywne stosowanie prawa narusza konstytucyjną zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, która stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP. Stosowanie nowych przepisów do oceny zdarzeń prawnych i stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie narusza również zasadę pewności prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych. Osoby, które w momencie wystąpienia do sądu działały w zaufaniu do obowiązującego wówczas stanu prawnego i zgodnie z jego wymogami, nie mogą być następnie postawione w gorszej sytuacji prawnej wskutek zmiany przepisów, która nastąpiła już po wszczęciu postępowania sądowego.
