Opinia prawna w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy Prawo spółdzielcze

Autor: Piotr Pałka

8 grudnia br. na stronie Rządowego Centrum Legislacji ukazał się projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy Prawo spółdzielcze¹⁾. O zapisach niezgodnych z Konstytucją pisałem już w poprzednim wydaniu „Administratora”²⁾. Proponowane zmiany, choć przedstawiane jako dążenie do „usprawnienia” i „transparentności”, budzą generalnie poważne wątpliwości natury prawnej i demokratycznej. Z przykrością stwierdzam, że ww. zapisy są nie tylko bardzo niekorzystne dla samych członków spółdzielni, ale i niebezpieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa polskiego.

W pierwszej kolejności należałoby zająć się sprawami priorytetowymi dla bezpieczeństwa Polaków tj. m.in. wsparciem członków spółdzielni mieszkaniowych oraz wspólnot w przygotowaniu ich na wypadek wojny w zakresie zmiany przepisów dotyczących obrony cywilnej oraz usunięciem wadliwych rozwiązań wprowadzonych nowelizacją z 2017 r., czy ostatecznym uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości, jak widać w ramach opublikowanego projektu ustawy w dniu 8 grudnia br. niestety priorytety zdają się być zupełnie inne. Są one bardzo niekorzystne dla samych członków spółdzielni. 

Zapisy destabilizujące pracę zarządców

Rządowy projekt ustawy jest bardzo niebezpieczny z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa polskiego, gdyż zawiera rozwiązania destabilizujące prace zarządców nieruchomości, którym w świetle ustawy schronowej mogą być powierzane funkcje o znaczeniu krytycznym dla zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom. Uważam, że wręcz treścią tego szkodliwego projektu powinny zająć się służby odpowiedzialne w kraju za bezpieczeństwo, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Biuro Bezpieczeństwa Narodowego. Być może Premier i Prezydent nie mają wiedzy jakie zmiany są szykowane dla 11 milionów mieszkańców spółdzielni mieszkaniowych i że może to grozić pozbawieniem obywateli schronienia w przypadku wojny.

Projekt ustawy zaszkodzi tylko członkom spółdzielni, bo jak ma funkcjonować podmiot, który ma zarządzać zasobami mieszkaniowymi, a proponuje się obligatoryjne konkursy tylko dla samej zasady, aby je przeprowadzać i w dodatku zrównuje się kadencje zarządu i Rady. Już teraz członkowie mają możliwość wprowadzenia do statutu kadencji dla zarządu. Już teraz członkowie mogą w każdym czasie odwołać członków Rady Nadzorczej, a sama Rada Nadzorcza w każdej chwili może odwołać członków zarządu. Ponadto już teraz corocznie na Walnym Zgromadzeniu zarząd poddawany jest absolutorium, więc również członkowie na Walnym Zgromadzeniu mogą odwołać zarząd. Jeżeli kadencja Rady Nadzorczej i zarządu będzie trwała 4 lata – jak wskazuje projekt – to może łatwo dojść do sytuacji, w której Rada Nadzorcza nie wybierze członków zarządu, skończy się kadencja Rady i zarządu, a spółdzielnia pozostanie bez najważniejszych organów, a to zasoby spółdzielcze w świetle ustawy schronowej mają pełnić funkcje krytyczne i gwarantować ludności cywilnej schronienie. Obecne rozwiązanie ustawowe nie generuje takiego ryzyka.

Proponowane zmiany budzą wątpliwości

Proponowane zmiany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, choć przedstawiane jako dążenie do „usprawnienia” i „transparentności”, budzą generalnie poważne wątpliwości natury prawnej i demokratycznej. Poniżej przedstawić należy kluczowe argumenty, które podważają zasadność tych propozycji:

• Ograniczenie praw członków spółdzielni. Bardzo niepokojącym założeniem jest propozycja, aby to Rada Nadzorcza, a nie Walne Zgromadzenie, decydowała o najwyższej sumie zobowiązań, jakie może zaciągnąć spółdzielnia. To bezpośrednio podważa prawa członków, którzy w myśl dotychczasowych przepisów mieli bezpośredni wpływ na najważniejsze decyzje dotyczące finansów spółdzielni. Przeniesienie tej kompetencji na Radę Nadzorczą, czyli organ wybierany przez członków, ale działający w ich imieniu, odbiera im to fundamentalne prawo. O tym, który z organów powinien podejmować tak kluczowe decyzje, powinni decydować sami członkowie, poprzez zapisy w statucie. Takie rozwiązanie jest zgodne z zasadami demokracji spółdzielczej i umożliwia dostosowanie statutu do specyfiki konkretnej spółdzielni. Może też ta zmiana rodzić niepotrzebne konflikty w spółdzielniach mieszkaniowych, gdzie członkowie od lat przyzwyczajeni do tego, że o najwyższej sumie zobowiązań decydują na Walnym Zgromadzenia, a po podjęciu takiej decyzji udzielany był mandat do dalszego działania przez pozostałe organy spółdzielni, mogą w przypadku takiej zmiany podejrzewać Radę Nadzorczą o arbitralne decyzje, które np. w ich ocenie będą prowadzić do nadmiernego zadłużania się spółdzielni.
• Za niepokojące należy uznać przyjęcie założeń, które zmierzają do narzucenia elektronicznego głosowania podczas Walnych Zgromadzeń, bez jakiegokolwiek zabezpieczenia technicznego takich rozwiązań, które miałyby chronić np. dane osobowe członków, zwiększając i narzucając tym samym dodatkowe opłaty, które związane będą z wdrożeniem takiego rozwiązania; takich rozwiązań nie można narzucać w drodze ustawy. Już teraz członkowie mają możliwość uregulowania elektronicznego trybu głosowania na podstawie art. 5 pkt 6 ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ale jest to decyzja samych członków. Proponowane rozwiązanie będzie prowadziło tylko do podważania uchwał najwyższego organu spółdzielni przed sądami, co skutkować będzie chaosem i destabilizacją działania spółdzielni mieszkaniowych.
• Niezrozumiałe jest również zapewnianie dostępu do dokumentów dotyczących spółdzielni mieszkaniowych dla osób, które nie są członkami. Tylko członkowie powinni mieć możliwość dostępu do dokumentów. Prawo członków jest szeroko uregulowane w aktualnie obowiązującym art. 8[1] ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a właściciel niebędący takim członkiem może to członkostwo uzyskać. Każdorazowo członkowie mają także możliwość zwiększenia zakresu swoich praw w drodze zmiany statutu na podstawie art. 18 §4 ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który wprost daje taką możliwość.
• Bezwarunkowe i bez jakiejkolwiek kontroli udostępnianie umów przez spółdzielnie będzie prowadziło do oczywistego naruszenia przepisów dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa w świetle art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dojdzie także do wyzbycia się przez członków również praw własności intelektualnej w odniesieniu do dokumentów, które wypracowały spółdzielnie mieszkaniowe i zapłacili za to członkowie, co również dyskryminować będzie spółdzielnie względem innych form prowadzenia działalności gospodarczej.
• Wprowadzenie zasady, że ustawa ma zmusić Walne Zgromadzenie do podjęcia decyzji w sprawie ustalenia wymagań członków zarządu jest oderwane od rzeczywistości i istoty organów spółdzielni, które mogą podjąć decyzję ale nie muszą, projekt zakłada, że będą musiały, ustawą tego się nie zrealizuje.
• Projekt ustawy również jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych co odnosi się chociażby do już pełnionych funkcji przez członków organów spółdzielni i stanowi oczywiste naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 26 maja 1998 r.³⁾, ewentualne zmiany długości kadencji powinny wywoływać skutki pro futuro.
• Projekt ustawy pozbawia Radę Nadzorczą kompetencji w zakresie sprawnego wyrażania zgody dotyczącej obciążania nieruchomości, w przypadku konieczności uzgadniania np. służebności z właścicielami lokali decyzje spółdzielni zostaną wydłużone a członkowie będą mogli zostać pozbawieni zapewnienia dostarczania usług do ich lokali mieszkalnych.
• Tak samo krytycznie należy ocenić wprowadzenie zakazu możliwości pełnienia funkcji członka organu Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych w odniesieniu do członków zarządów spółdzielni mieszkaniowych w nich zrzeszonych, nie tylko z tego powodu, że zmiana ta miałaby dotknąć tylko sektora spółdzielni mieszkaniowych, bez wprowadzenia tej zmiany w innych sektorach, ale także z tego powodu, że zmiana ta spowoduje pozbawienie związków rewizyjnych możliwości zasiadania w organach osób, posiadających doświadczenie i wiedzę ekspercką. Już teraz Krajowa Rada Spółdzielcza uchwala na podstawie ustawy Prawo spółdzielcze zasady przeprowadzania lustracji, które przeciwdziałają ewentualnym sytuacjom w zakresie możliwych konfliktów interesów, a sami lustratorzy z mocy ustawy Prawo spółdzielcze są niezależni, dlatego propozycję tej zmiany należy uznać za bezprzedmiotową i mającą na celu jedynie pozbawienie związków rewizyjnych grona doświadczonych ekspertów. Zadziwiające jest dlaczego takich zmian ministerstwo nie proponuje w odniesieniu do innych branż spółdzielczych. Propozycję tą należy uznać jako oczywiście sprzeczną z zasadą demokratycznego państwa prawa i konstytucyjną zasadą równego traktowania wobec prawa. To tak jakby stwierdzić, że członkowie samorządu radcowskiego albo adwokackiego wykonując czynnie zawód, tworząc ten samorząd, nie mogą kandydować na określone funkcje, co stanowiłoby zaprzeczenie konstytucyjnej idei samorządu zawodowego. W sytuacji, w której dana sprawa np. skarga dotyczyłaby osoby pełniącej funkcje w samorządzie, taka osoba wyłącza się z działań w swojej sprawie. Jest to powszechna praktyka.

Proponowane zmiany nie tylko więc nie rozwiązują problemów, ale wprowadzają rozwiązania, które są sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawa, demokracji i samorządności spółdzielczej. Zamiast usprawniać, mogą prowadzić do arbitralności, manipulacji i upolitycznienia podmiotów, które powinny pozostać niezależne, a wręcz mogą zagrażać bezpieczeństwu państwa polskiego.

Zmiana wydaje się być także sprzeczna z założeniem obecnego Rządu RP nt. deregulacji i skomplikuje sytuację prawną członków spółdzielni oraz uszczupli ich prawa. Sam projekt wypacza również konstytucyjną zasadę samorządności spółdzielczej jako zrzeszenia, gdyż to członkowie powinni mieć możliwość decydowania o swoich prawach i obowiązkach w statucie.

¹ numer w wykazie prac Rady Ministrów: UD311
² https://www.administrator24.info/artykul/zmiany-w-prawie/285949,dyskryminacja-seniorow
³ sygn. K. 17/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48